จัดการ "หวยใต้ดิน" ค่า 5 แสนล้านอย่างไรดี?

ประชาชาติธุรกิจ หน้า 6    วันที่ 10 กุมภาพันธ์ 2546      ปีที่ 26 ฉบับที่ 3452 (2652)

ที่มา : จาก"หวยใต้ดิน:โครงสร้างและการเปลี่ยนแปลง"เอกสารประกอบรายงานผลการวิจัย เรื่องเศรษฐกิจการพนัน: ทางเลือกเชิงนโยบาย โดย รศ.ดร.สังศิต พิริยะรังสรรค์ ศูนย์ศึกษาเศรษฐศาสตร์การเมือง คณะเศรษฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

ประการแรกตลาดของหวยใต้ดินใหญ่กว่าตลาดของสลากกินแบ่งรัฐบาล สลากของรัฐบาลขาย 36 ล้านฉบับต่องวด เป็นสลากกินแบ่งของรัฐบาล 20 ล้านฉบับ และเป็นสลากการกุศล 16 ล้านฉบับ มียอดขายรวม 34,560 ล้านบาทต่อปี เปรียบเทียบกับยอดขายหวยใต้ดินที่อยู่ใสราว 542,000 ล้านบาทต่อปี ยอดขายของสลากกินแบ่งรัฐบาลต่ำกว่ายอดขายของหวยใต้ดินราว 15.7 เท่าในปัจจุบัน

ในระหว่างปี พ.ศ. 2540-2544 สำนักงานสลากกินแบ่งรัฐบาลได้นำผลกำไรจากการประกอบการส่งกระทรวงการคลังเป็นจำนวนระหว่าง 4,700-9,000 ล้านบาท กล่าวคือในปี พ.ศ. 2510 เท่ากับ 4,731 ล้านบาท ปี พ.ศ.2541 เท่ากับ 7,340 ล้านบาท ปี พ.ศ.ฐ2542 เท่ากับ 7,304 ล้านบาท ปี พ.ศ.2543 เท่ากับ 9,373 ล้านบาท และปี พ.ศ.2544 เท่ากับ 4,855 ล้านบาท รายได้ของรัฐบาลจากสลากกินแบ่งค่อนข้างน้อยเมื่อเปรียบเทียบกับรายได้ของเจ้ามือหวยใต้ดินซึ่งสูงถึง 162,600 ล้านบาทต่อปี หรือสูงกว่าที่สำนักงานสลากส่งให้กระทรวงการคลังในระหว่างปี พ.ศ.2540-2544 ระหว่าง 17-34 เท่า แต่รายได้สุทธิจริงๆ ของเจ้ามืออาจอยู่ที่ร้อยละ 3 ของวงเงินที่แทงหวย (542,000 ล้านบาทต่อปี) หรือประมาณ 16,260 ล้านบาท ซึ่งก็สูงกว่าที่กระทรวงการคลังได้รับในระยะเดียวกันระหว่าง 1.7-3.4 เท่า

ประการที่สอง รัฐบาลไม่สามารถใช้กำลังตำรวจและกฎหมายในการปราบปรามหวยใต้ดินให้หมดไปได้ ทั้งนี้เพราะการพนันหวยใต้ดินมีประวัติศาสตร์ความเป็นมายาวนาน มีจำนวนผู้คนที่ไปเกี่ยวข้องมาก และคนส่วนใหญ่ไม่ได้มองว่าหวยใต้ดินเป็นอาชญากรรมที่ร้ายแรงเหมือนอาชญากรรมประเภทอื่นๆ เช่น การค้ายาเสพติด การค้าผู้หญิง และการลักเล็กขโมยน้อย ฯลฯ ที่สำคัญก็คือหวยใต้ดินได้กลายเป็นส่วนหนึ่งของวิธีชีวิตและวัฒนธรรมของคนไทยไปแล้ว

ประการที่สาม รัฐบาลควรคำนึงถึงมิติทางด้านสังคมในการแก้ไขปัญหาหวยใต้ดินมากกว่ามิติทางด้านเศรษฐกิจ เพราะเหตุว่ามีจำนวนคนที่เกี่ยวข้องกับหวยใต้ดินในปัจจุบันราว 23.7 ล้านคน และเท่าที่ผ่านมาผู้คนเหล่านี้ไม่ได้รับการคุ้มครองจากการถูกเจ้ามือคดโกง กล่าวคือในเวลาที่มีผู้แทงหวยถูกเป็นจำนวนมากพร้อมๆ กัน เจ้ามือจะใช้วิธีหนีหนี้หรือจ่ายเพียงร้อยละ 20-50 ของรางวัลที่ถูก ปรากฏการณ์แบบนี้เกิดขึ้นเป็นประจำทุกๆ ปี ซึ่งถือได้ว่าเป็นการเอารัดเอาเปรียบผู้บริโภคเป็นอย่างยิ่ง ดังนั้น นโยบายการทำหวยใต้ดินให้ถูกกฎหมายจึงควรถือว่าเป็นนโยบายที่มุ่งคุ้มครองผู้บริโภคเป็นอันดับแรก นอกจากนี้ นโยบายนี้ก็ควรมีจุดมุ่งหมายที่สำคัญอีกประการหนึ่งคือ เพื่อล้มระบบ "ส่วย" หวยใต้ดินของตำรวจ และธุรกิจใต้ดินของบรรดาผู้มีอิทธิพลท้องถิ่นทั่วประเทศในเวลาเดียวกันด้วย

ประการที่สี่ ควรทำหวยใต้ดินให้เป็นส่วนหนึ่งของเศรษฐกิจถูกกฎหมาย เศรษฐกิจหวยใต้ดินในปัจจุบันมีมูลค่าไม่น้อยกว่าร้อยละ 3.2 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมประชาชาติ จากการรวบรวมความคิดเห็นของประชาชน สื่อมวลชน และเจ้ามือหวยใต้ดินจำนวนมากเห็นว่ารัฐบาลควรทำหวยใต้ดินให้เข้าสู่ระบบที่ถูกกฎหมาย โดยมีจุดมุ่งหมายที่ต้องคำนึงถึงควบคู่กันไปคือ ควรทำให้หวยใต้ดินซึ่งเป็นธุรกิจการพนันนอกระบบเข้ามาสู่ระบบที่เปิดเผยควบคุมได้หรือถูกกฎหมาย เพื่อขจัดผลตอบแทนส่วนเกินหรือนำผลตอบแทนส่วนเกินมาเป็นประโยชน์ต่อสังคมโดยรวม และการทำหวยใต้ดินให้ถูกกฎหมายจะต้องไม่เป็นเหตุให้ประชาชนเข้ามาสู่ธุรกิจการพนันมากขึ้น

ประการที่ห้า หวยใต้ดินที่ถูกกฎหมายไม่ได้ทำให้ "หวยใต้ดิน" หมดไป ทั้งนี้ เพราะว่าหวยใต้ดินของเอกชนมีข้อได้เปรียบกว่าหวยของรัฐบาลในหลายด้าน เช่น ไม่ต้องจ่ายภาษี การจ้างพนักงานมาทำงานเพียงงวดละ 2 วัน หรือ 4 วันต่อเดือน ซึ่งช่วยให้เจ้ามือหวยมีต้นทุนในการทำธุรกิจต่ำกว่าหวยถูกกฎหมายมาก นอกจากนี้ผู้ซื้อหวยใต้ดินยังได้รับความสะดวกในการใช้บริการจากเจ้ามือหวยมากกว่าผู้ซื้อหวยรัฐบาล กล่าวคือ คนเดินโพยจะไปเก็บโพยจากที่บ้านหรือที่ทำงานของผู้เล่น ยิ่งกว่านั้นผู้เล่นหวยใต้ดินด้วยวงเงินที่สูงจะได้รับเครดิตเป็นเวลาถึง 15 วัน ก่อนที่หวยงวดต่อไปจะออกระบบนี้เรียกกันว่า "จ่ายแบบงวดชนงวด" ที่สำคัญคือ เจ้ามือหวยใต้ดินให้แรงจูงใจแก่ผู้ส่งหวยโดยมีระบบการลดเปอร์เซ็นต์ให้ร้อยละ 20 ของยอดที่แทง ตัวอย่างเช่น ลูกค้าที่แทงหวยเป็นจำนวนเงิน 100 บาท จะจ่ายให้คนเดินโพยเพียง 80 บาท ดังนั้นนโยบายการทำหวยใต้ดินให้ถูกกฎหมายเป็นเพียงการที่รัฐบาลจะไปเอาส่วนแบ่งส่วนหนึ่งของยอดการขายหวยใต้ดินจากเอกชน มาเป็นของรัฐเท่านั้น ในแง่ของการบริหารจัดการแล้วรัฐบาลจะไม่สามารถต่อสู้ในเรื่องของต้นทุนการประกอบธุรกิจ และการให้ผลตอบแทนในเรื่องของรางวัลกับเอกชนได้

ประการที่หก หวยใต้ดินกับสลากกินแบ่งรัฐบาลเป็นสินค้าคนละตลาด แม้ว่าหวยใต้ดินกับสลากกินแบ่งรัฐบาลจะเป็นผลิตภัณฑ์เสี่ยงโชคจากตัวเลข 0 ถึง 9 เหมือนกัน แต่สินค้าสองชนิดนี้ก็ไม่ใช่สินค้าประเภทเดียวกัน เมื่อพิจารณาจากลักษณะการจ่ายผลตอบแทนกับราคา กล่าวคือหวยใต้ดิน จะจ่ายผลตอบแทนเป็นสัดส่วนกับราคา การได้รับเงินรางวัลสุทธิของหวยใต้ดินหลังจากผู้ขายหักส่วนแบ่งแล้วอาจจะมีความแตกต่างกันบ้างเล็กน้อยในแต่ละพื้นที่ แต่ผู้เล่นจะได้รับเงินรางวัลเป็นสัดส่วนตามจำนวนเงินที่ซื้อหวย ซื้อมากถ้าถูกก็ได้มาก ซื้อน้อยก็ได้น้อย ซึ่งต่างจากการซื้อสลากกินแบ่งรัฐบาลที่สลากทุกใบราคาเท่ากันหมด แต่ผู้ซื้อมีโอกาสถูกรางวัลตั้งแต่ 1,000 บาท ถึง 3 ล้านบาท ดังนั้นสินค้าหวยใต้ดินและสลากกินแบ่งรัฐบาลจึงเป็นสินค้าที่ต่างกัน อาจเปรียบได้กับสินค้าสบู่กับครีมอาบน้ำเป็นสินค้าชำระล้างร่างกายเหมือนกันใช้แทนกันได้แต่มีตลาดต่างกัน

ประการที่เจ็ด รูปแบบของการบริหารจัดการ จากการรวบรวมความคิดเห็นของประชาชนทุกกลุ่มอาชีพทั้งผู้บริโภคและเจ้ามือหวยใต้ดินจำนวนมาก ทางเลือกในการบริหารจัดการรูปแบบของหวยใต้ดินที่ทำให้ถูกกฎหมาย อาจทำได้อย่างน้อยที่สุด 4 รูปแบบคือ

1. ให้สำนักงานสลากกินรัฐบาลสร้างผลิตภัณฑ์ชนิดใหม่เข้ามาแข่งขันกับหวยใต้ดิน ซึ่งจะต้องเป็นสินค้าชนิดเดียวกันหรือใกล้เคียงกับลักษณะของหวยใต้ดินปัจจุบัน เพื่อดึงส่วนแบ่งการตลาดจากเจ้ามือหวยใต้ดินเอกชน ทางเลือกนี้สอดคล้องกับความต้องการของประชาชนมากที่สุด

2. เปิดเสรีให้ธุรกิจหวยใต้ดินเป็นธุรกิจที่ถูกกฎหมาย และสร้างระบบการจัดเก็บภาษี จากเจ้ามือหวยใต้ดิน เช่นเดียวกับการทำธุรกรรมปกติอื่น

3. รัฐเป็นหุ้นส่วนกับเจ้ามือหวยใต้ดินในจังหวัดในการขายผลิตภัณฑ์ชนิดใหม่ โดยเปิดโอกาสให้เจ้ามือหวยใต้ดินในระดับต่างๆ สามารถถือหุ้นได้และร่วมกันจัดตั้งผู้จัดการในการดำเนินงานและต้องกำหนดบทลงโทษการเป็นเจ้ามือหวยเถื่อนให้รุนแรงขึ้น จนไม่คุ้มกับการเสี่ยง

4. รัฐให้สัมปทานในการเป็นผู้รับแทงหวยใต้ดินในแต่ละจังหวัดแก่เจ้ามือที่สามารถเสนอผลตอบแทนให้แก่รัฐในจำนวนเงินสูงสุด 2-3 ราย หรือหากเกรงว่าจะเป็นการทำให้เกิดอำนาจผูกขาด ก็อาจทำในระดับที่เล็กลงไปอีก คือการให้สัมปทานในระดับอำเภอ ในกรณีเช่นจะมีข้อดีคือรัฐไม่เข้าไปร่วมรับความเสี่ยงและไม่ต้องเป็นห่วงว่าจะมีการนำโพยบางส่วนไปอยู่นอกระบบเช่นเดิม

ไม่ว่าจะใช้แนวทางในการจัดการให้หวยใต้ดินเข้ามาสู่ระบบที่ถูกกฎหมายและเปิดเผยแต่ประเด็นที่เป็นข้อควรระวังคือ วิธีการใหม่จะต้องไม่นำไปสู่การผูกขาด ซึ่งจะทำให้เกิดผลตอบแทนส่วนเกิน (economic rent) และนำไปสู่ส่วยในรูปแบบใหม่อีก

กรณีการออกผลิตภัณฑ์ใหม่เพื่อแย่งตลาดของหวยใต้ดินหรือเข้ามาทดแทนหวยใต้ดินควรมีรูปแบบใกล้เคียงกับของเดิม สำนักงานสลากกินแบ่งของรัฐบาลอาจเพิ่มคุณค่าของผลิตภํณฑ์ เช่น ใบหวยที่ไม่ถูกรางวัลสามารถเก็บไว้เพื่อมารับเงินคืนร้อยละ 5-10 ของมูลค่าเมื่อครบ 1 ปี ซึ่งจะช่วยลดผลกระทบบางส่วนให้กับผู้ชอบเล่นห้วยให้มีเงินออมจากเงินที่นำมาเล่นหวย ในอีกทางหนึ่งผู้เล่นซึ่งมักจะไม่ทราบว่าในแต่ละปีเสียเงินให้กับการเล่นหวยเป็นจำนวนเท่าใดจะได้ทราบชัดเจนซึ่งอาจทำให้เกิด การทบทวนตนเองมากขึ้น

อนึ่ง จากผลการสำรวจในงานวิจัยชิ้นนี้พบว่าผู้เล่นหวยใต้ดินร้อยละ 89 มีช่วงอายุระหว่าง 23-60 ปี ผู้เล่นอายุ 15-22 ปี มีร้อยละ 7 ดังนั้นการควบคุมไม่ให้มีผู้เข้ามาเล่นหวยมากขึ้น อาจทำได้โดยการกำหนดอายุของผู้เล่น เช่น ผู้ที่มีอายุต่ำกว่า 20 ปี ไม่มีสิทธิซื้อหวยประเภทใหม่

อย่างไรก็ตาม การเล่นหวยเป็นเรื่องของรสนิยม และอาจมีปัจจัยทางสังคมที่เข้ามาเกี่ยวข้องหลายประการ เช่น การศึกษา โอกาสในการยกระดับทางเศรษฐกิจ ค่านิยมในการใช้ชีวิตและการบริโภค ฯลฯ ดังนั้นสิ่งที่ควรคำนึงถึงคือ การดำเนินการธุรกิจการพนันไม่ควรมีเป้าหมายในการสร้างยอดขายสูงสุดเหมือนธุรกิจทั่วไป เช่น ไม่ควรมีการโฆษณาชักจูงให้ประชาชนมาซื้อหวยแม้จะเป็นการออกผลิตภัณฑ์ใหม่ เพื่อไม่ให้เกิดลักษณะของการสร้างผู้บริโภคกลุ่มใหม่ ในลักษณะที่อุปทานไปสร้างอุปสงค์ (Supply create demand) ดังนั้น ผลิตภัณฑ์หวยจึงควรห้ามมิให้มีการโฆษณาเช่นเดียวกับบุหรี่

ประการสุดท้าย การคืนกำไรจากการพนันกลับสู่สังคม เพื่อทำให้ประชาชนเห็นว่ารัฐบาลคำนึงถึงนโยบายด้านสังคมในการทำหวยใต้ดินให้ถูกกฎหมายมากเป็นพิเศษ รายได้จากหวยควรถูกจัดสรรกลับคืนสู่ท้องถิ่นในโครงการที่เกี่ยวข้องกับการพัฒนาคน เช่น โครงการเกี่ยวกับการพัฒนาการศึกษา อาชีพ เด็กปฐมวัย ครอบครัวและสิ่งแวดล้อมและการกีฬา เป็นต้น โครงการเหล่านี้เป็นการพัฒนาคนให้มีโอกาสในการขยับฐานะทางเศรษฐกิจและพัฒนาคุณภาพชีวิต ซึ่งจะมีอิทธิพลต่อการกำหนดให้ประชาชนเข้าสู่ธุรกิจการพนันลดน้อยลงในอนาคตจต

 

กลับหน้าแรก