หน้าแรก ธุรกิจ บทความ Down Load เชื่อมโยง

สมุดเยี่ยม

บทความปี 2005 p1

บทความปี 2004 p2 บทความปี 2004 p1 บทความปี 2003 p2 บทความปี 2003 p1 บทความปี 2002
สัญญาณเตือนจาก "แบงก์ชาติ" ประชานิยมรากหญ้าเริ่ม "เสี่ยง"

รายงาน  มติชนรายวัน วันที่ 12 กรกฎาคม พ.ศ. 2548 ปีที่ 28 ฉบับที่ 9985

หมายเหตุ-เว็บไซต์ธนาคารแห่งประเทศไทย(ธปท.) เผยแพร่บทความทางวิชาการ เรื่อง "บทบาทของสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่มีต่อระบบเศรษฐกิจ" จัดทำขึ้นโดยเศรษฐกร สายนโยบายการเงิน ธปท. ประกอบด้วย น.ส.ภัสรี ธนะเอนกเจริญ น.ส.นงนุช บุญกาจนพาณิชย์ และนายไตรรัตน์ ธนะประกอบกรณ์ เพื่อฉายภาพโครงการช่วยเหลือระดับรากหญ้าของรัฐบาล ดังปรากฏในรายละเอียด

**บทนำ

ในช่วงหลังวิกฤตเศรษฐกิจการเงินปี 2540 ระบบธนาคารพาณิชย์ ซึ่งเป็นแหล่งเงินทุนภาคเอกชนหลักของไทย ประสบกับปัญหาหนี้สูญ และมีความอ่อนแอของฐานะการเงินจนไม่สามารถทำหน้าที่อำนวยสินเชื่อได้เต็มที่ปกติ รัฐบาลได้อาศัยสถาบันการเงินเฉพาะกิจเป็นช่องทางฟื้นฟูเศรษฐกิจอย่างมีนัยสำคัญ โดยเป็นแหล่งเงินทุนให้กับภาคธุรกิจทั้งขนาดเล็ก กลาง และขนาดย่อม รวมทั้งแก่ภาคครัวเรือน ทั้งนี้ เพื่อให้กิจกรรมทางเศรษฐกิจที่หยุดชะงักชั่วคราวสามารถดำเนินต่อไปได้อย่างปกติ อย่างไรก็ดี ในช่วง 7 ปีที่ผ่านมาภาครัฐได้มีนโยบายสำคัญผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจอย่างต่อเนื่อง ในขณะที่ระบบธนาคารพาณิชย์ มีแนวโน้มฟื้นตัวดีขึ้นเป็นลำดับ และโครงสร้างระบบการเงินและสภาพแวดล้อมที่เปลี่ยนไป ความจำเป็นต้องกระตุ้นเศรษฐกิจผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจน่าจะลดระดับลงได้หรือไม่?

บทบาทของสถาบันการเงินเฉพาะกิจต่อระบบเศรษฐกิจไทย มีความสำคัญมากขึ้นเป็นลำดับ หากพิจารณาจากสถานะ ณ สิ้นปี 2547 มีสัดส่วนสินเชื่อต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมภายในประเทศ (จีดีพี) เท่ากับ 18.1% เพิ่มขึ้นจาก 12.2% ในปี 2539 และมีขนาดสินทรัพย์รวมเท่ากับ 18.1% ของสินทรัพย์รวมจากสถาบันการเงินทั้งระบบ เพิ่มขึ้นจาก 10% ในปี 2539 จากการที่รัฐบาลปัจจุบันให้ความสำคัญกับการดำเนินงานของสถาบันการเงินเฉพาะกิจตั้งแต่ช่วงหลังวิกฤตค่อนข้างมาก โดยเมื่อวันที่ 6 มกราคม 2547 คณะรัฐมนตรีรับทราบแนวทางการดำเนินการตามแผนพัฒนาระบบสถาบันการเงิน ซึ่งเป็นแผนระยะปานกลาง 5-10 ปี โดยมีสาระสำคัญคือ ปรับบทบาทสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ให้สามารถให้บริการได้ตรงความต้องการของประชาชนมากยิ่งขึ้น โดยกระทรวงการคลังได้แต่งตั้ง คณะกรรมการส่งเสริมบริการทางการเงินระดับรากหญ้า และมอบหมายให้ ธ.ออมสิน และ ธ.ก.ส.ทำหน้าที่ให้บริการในลักษณะของธนาคารชุมชนกลาง เพื่อช่วยบริการสภาพคล่องส่วนเกินให้กับองค์กรการเงินชุมชน ช่วยจัดอันดับ และพัฒนาทักษะเกี่ยวกับธนาคารให้แก่องค์กรการเงินชุมชน

นโยบายรัฐบาลกับมาตรการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจ

ช่วงหลังวิกฤตตอนต้นในระหว่างปี 2540-2543 รัฐบาลใช้นโยบายการจ้างงาน และนโยบายอัตราดอกเบี้ยผ่อนปรน เพื่อช่วยสร้างกำลังซื้อในประเทศและลดภาระผู้ประกอบการลง ซึ่งส่งผลให้เศรษฐกิจเริ่มฟื้นตัว

ต่อมาในช่วงปี 2544-2547 รัฐบาลกำหนดโครงการที่เน้นสร้างความเข้มแข็งของชุมชน และแก้ไขปัญหาความยากจนในระดับรากหญ้า ส่งเสริมการกระจายรายได้ การฟื้นฟูธุรกิจอสังหาริมทรัพย์ การส่งเสริมวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม โดยให้การสนับสุนนทางการเงิน การพัฒนาธุรกิจ รวมทั้งปรับปรุงกฎหมายและอื่นๆ เพื่อขยายขีดความสามารถให้ประชาชน และวิสาหกิจขนาดย่อม สามารถพึ่งตนเองได้ทั้งจากการใช้งบประมาณ และความร่วมมือระหว่างสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ทั้งนี้ นโยบายการปฏิรูปเศรษฐกิจแบบบูรณาการของรัฐบาลปัจจุบัน ได้กำหนดแผนการพัฒนาที่ยึดหลักการให้ตัวคนเป็นศูนย์กลาง ซึ่งโครงการที่สำคัญได้แก่

โครงการกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมือง เพื่อให้มีแหล่งเงินทุนหมุนเวียนแก่ประชาชนในระดับหมู่บ้าน และวิสาหกิจขนาดเล็กในครัวเรือน

โครงการธนาคารประชาชน เพื่อเพิ่มบริการทางการเงินที่มีเงื่อนไขเหมาะกับผู้กู้รายย่อยมากขึ้น อีกทั้งเป็นทางเลือกแหล่งเงินทุนเพื่อทดแทนเงินกู้นอกระบบ

โครงการพักชำระหนี้เกษตรกรเพื่อผ่อนระยะการชำระหนี้ให้เกษตรกรมีโอกาสฟื้นฟูหนี้และปรับปรุงการผลิต

โครงการแปลงสินทรัพย์เป็นทุนเพื่อสร้างศักยภาพของสินทรัพย์ต่างๆ ที่ประชาชนถือครอง ให้สามารถนำมาเป็นหลักประกันในการกู้เงินมาเป็นทุนได้

โครงการบ้านเอื้ออาทร เป็นการเปิดโอกาสให้ผู้มีรายได้ต่ำ หรือยากจน มีโอกาสมีที่อยู่อาศัยที่ได้มาตรฐานและสภาพแวดล้อมดีขึ้น

โครงการโคล้านครอบครัว มีวัตถุประสงค์สนับสนุนธุรกิจการเกษตรทั้งด้านการจัดการ การตลาด การเงิน โดยมีแนวคิดจะจัดตั้งบริษัทจำกัด(เอสพีวี) เพื่อทำหน้าที่ดูแลและบริหารจัดการสินค้าเกษตร

อย่างไรก็ดี จากการสำรวจและการศึกษาผลการดำเนินของโครงการต่างๆ ในระยะหลังเริ่มชี้ให้เห็นสัญญาณว่า บางโครงการแม้จะมีข้อดีด้านการฟื้นฟูเศรษฐกิจ ส่งเสริมการออมและความพยายามแก้ไขปัญหาหนี้นอกระบบ แต่ก็อาจเป็นการสร้างภาระหนี้สินของประชาชนเพิ่มขึ้นด้วย เนื่องจากการเข้าถึงแหล่งเงินทุนที่ง่ายขึ้นของครัวเรือน อาทิ ตามโครงการธนาคารประชาชน โครงการพักชำระหนี้เกษตร และโครงการบ้านเอื้ออาทร อาจนำไปสู่พฤติกรรมที่ชี้นำความเสี่ยง โดยลูกหนี้ของสถาบันการเงินบางส่วนอาจเข้าใจว่า เป็นหน้าที่ของรับบาลที่ต้องให้ความช่วยเหลือหากหนี้มีปัญหา จึงขาดความรับผิดชอบและอาจนำไปสู่การก่อหนี้ด้อยคุณภาพหรือหนี้เสีย ซึ่งเท่ากับเป็นการสะสมความเสี่ยง ต่อฐานะความมั่นคงของครัวเรือน และของตัวสถาบันการเงินเฉพาะกิจเอง หรือแม้แต่ธนาคารพาณิชย์ของรัฐ รวมทั้งเสถียรภาพของระบบการเงินได้ และท้ายที่สุดภาระรับผิดชอบอาจตกมาอยู่ในงบประมาณรัฐบาลซึ่งเป็นต้นทุนทางสังคม

นอกจากนั้น ปัจจัยแวดล้อมที่กำลังเปลี่ยนแปลง กล่าวคือ ผู้ประกอบกิจกรรมทางเศรษฐกิจทั่วไป และระบบการเงินมีการปรับโครงสร้างที่มีประสิทธิภาพดีขึ้น การที่รัฐยังคงให้การอุดหนุนด้านการเงิน และเลือกปฏิบัติตามโครงการต่างๆ ในระยะต่อไป อาจมีผลให้ประชาชนได้รับประโยชน์ไม่เท่าเทียมกัน และเป็นการบิดเบือนธรรมชาติ ที่ปกติตลาดสินเชื่อควรถูกจัดสรรไปสู่กิจกรรมที่เห็นว่าเหมาะสม ระหว่างผลตอบแทนกับความเสี่ยง

อนึ่ง จากการศึกษาและงานวิจัยที่ผ่านมาในอดีต การกระจายสินเชื่อแก้ปัญหาเงินกู้นอกระบบ ของรัฐบาลผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจ ซึ่งส่วนใหญ่มีแหล่งเงินทุนมาจากภาครัฐ หรือได้รับการอุดหนุนแหล่งเงินทุนในอัตราดอกเบี้ยต่ำ ซึ่งอาจมีส่วนให้ผู้ให้กู้ขาดความเข้มงวดในการปล่อยสินเชื่อ นอกจากนั้นการดำเนินงานที่เน้นให้สำเร็จตามเป้าหมาย เช่น เป้าหมายการปล่อยสินเชื่อในกลุ่มเจาะจง หรือปล่อยให้ได้ในวงเงินและช่วงเวลาที่กำหนด อาจมีส่วนให้การปล่อยสินเชื่อขาดคุณภาพและเป็นความเสี่ยงกับผู้ให้กู้

*ผลการดำเนินงานของสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่ผ่านมา

ณ สิ้นปี 2547 เงินให้สินเชื่อของสถาบันการเงินเฉพาะกิจรวมการให้กู้ยืมเพื่อตอบสนองนโยบายรัฐบาล ทั้งสินเชื่อส่วนบุคคลและสินเชื่อธุรกิจ มีสัดส่วนคิดเป็น 19% ของสถาบันการเงินทั้งระบบ รองจากธนาคารพาณิชย์ที่มีสัดส่วนถึง 80% โดยธนาคารอาคารสงเคราะห์(ธอส.) เป็นธนาคารที่ให้สินเชื่อสูงที่สุดในกลุ่มประมาณ 34% ตามมาด้วยธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร(ธ.ก.ส.) เป็นสัดส่วน 29% ส่วนธนาคารพัฒนาวิสาหกิจขนาดกลางและขนาดย่อม(ธพว.) ถึงแม้จะมีสัดส่วนการให้สินเชื่อต่ำที่สุดเพียง 3% แต่มีอัตราการเติบโตของสินเชื่อสูงที่สุด

ทั้งนี้ อัตราการขยายตัวของสินเชื่อจากสถาบันการเงินเฉพาะกิจที่ค่อนข้างเร่งตัว โดยเฉพาะ ธ.ออมสิน และ ธ.ก.ส. ส่งผลให้โครงสร้างสินทรัพย์และหนี้สินของสถาบันเงินการเงินเฉพาะกิจโดยรวมเปลี่ยนไป รวมทั้งโครงสร้างความเสี่ยงที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น เนื่องจากผู้กู้มีรายได้ไม่มากนัก และบางรายขาดวินัยทางการเงิน และการประกอบธุรกิจหลากหลายประเภท ซึ่งสถาบันการเงินเฉพาะกิจ อาจขาดความชำนาญเฉพาะด้านในการจัดการ เช่น โครงการแปลงสินทรัพย์เป็นทุน สินเชื่อส่วนบุคคล โดย ณ สิ้นปี 2547 สถาบันการเงินเฉพาะกิจมีสินเชื่อเพิ่มขึ้นเป็น 1,094,000 ล้านบาท เพิ่มขึ้น 1.3 เท่า จากปี 2539 ที่มีสินเชื่อ 471,000 ล้านบาท ในขณะที่ธนาคารพาณิชย์มีสินเชื่อหดตัวลง 4% เหลือ 4,278,000 ล้านบาท ในปี 2547 จากที่มีจำนวน 4,478,000 ล้านบาท เมื่อปี 2539

สำหรับสินเชื่อที่ไม่ก่อให้เกิดรายได้(เอ็นพีแอล) ของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ จะพบว่า ธ.ออมสินมีเอ็นพีแอลต่ำสุด ประมาณ 3% เท่านั้น ส่วน ธพว.มีเอ็นพีแอลสูงสุดถึง 36.7% ในปี 2543 แต่ปรับลดลงเหลือ 22.5% ในปี 2547 โดยลักษณะสินเชื่อของ ธพว.มีความเสี่ยงค่อนข้างสูง เนื่องจากให้สินเชื่อแก่ผู้ประกอบการที่เริ่มก่อสร้างธุรกิจ ประกอบกับ ธพว.ขาดระบบในการติดตามหนี้สินที่มีประสิทธิภาพ สำหรับ ธอส.ที่เอ็นพีแอลเคยสูงถึง 23.4% ในปี 2541 แต่ได้ลดลงเหลือเพียง 9.3% ในปี 2547 ส่วน ธ.ก.ส.เอ็นพีแอลไม่สูงมากนักอยู่ระหว่าง 5-14% โดยเฉพาะในระยะ 2-3 ปีที่ผ่านมา มีอัตราลดลงที่สำคัญจากนโยบายพักชำระหนี้ของรัฐบาล

*บทสรุป: บทบาทของสถาบันการเงินเฉพาะกิจ

สถาบันการเงินเฉพาะกิจและธนาคารพาณิชย์ของรัฐ เป็นเครื่องมือสำคัญของรัฐบาลทุกยุคทุกสมัย แต่การดำเนินนโยบายการคลัง ผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจอาจก่อให้เกิดต้นทุนทางสังคม ซึ่งจะกระทบต่อผู้เสียภาษี และการจัดสรรทรัพยากรที่อาจถูกบิดเบือน นอกจากนั้นยังเป็นต้นเหตุให้เกิดการก่อตัว ของความไม่สมดุลทางการเงินในระบบการเงินได้ในระยะต่อไป

ดังนั้น การดำเนินนโยบายต่างๆ เพื่อแก้ไขปัญหาความแตกต่างของเศรษฐกิจ (Dual Economy) ซึ่งกระทำผ่านสถาบันการเงินเฉพาะกิจในระยะต่อไป รัฐบาลคงจะต้องทำด้วยความระมัดระวัง และการปรับกลยุทธ์ในระยะต่อไป น่าจะต้องสอดรับกับการปรับเปลี่ยนของสภาพแวดล้อมทางเศรษฐกิจ และการเงินของประเทศด้วย

หน้า 2