คอลัมน์ คนเดินตรอก  โดย วีรพงษ์ รามางกูร  ประชาชาติธุรกิจ วันที่ 09 มกราคม พ.ศ. 2549 ปีที่ 29 ฉบับที่ 3756(2956)

ข่าวเรื่องประธานคณะกรรมการอ้อยและน้ำตาลลาออกพร้อมๆ กับกรรม การอีก 4 ท่าน รวมเป็น 5 ท่าน แม้จะไม่ใช่ข่าวใหญ่ในสายตาของสื่อมวลชน แต่ข่าวเรื่องการควบคุมราคาน้ำตาล การจับกุมผู้กักตุนน้ำตาลกลับเป็นข่าวใหญ่ เพราะราคาน้ำตาลในตลาดโลกได้ถีบตัวสูงขึ้นถึงกิโลกรัมละ 24-25 บาท แต่ราคาควบคุมภายในประเทศของเรารัฐบาลกำหนดไว้ที่ราคากิโลกรัมละ 14.25 บาทเท่านั้น

เมื่อราคาในตลาดโลกสูงกว่าราคาควบคุมในประเทศก็เป็นของธรรมดา ไม่ต้องสงสัยว่าน้ำตาลจะหายไปจากตลาด หลบลงใต้ดินเพื่อขายในราคาที่สูงกว่าราคาควบคุม มิฉะนั้นถ้าไม่ให้ขึ้นราคาผู้ผลิตก็หาทางส่งออกขายต่างประเทศ น้ำตาลก็จะขาดตลาด ผู้ที่มีความจำเป็นต้องใช้น้ำตาลก็ต้องตามซื้อในราคาตลาดโลกลบด้วยค่าขนส่ง มิฉะนั้นก็จะไม่มีน้ำตาลใช้

ระบบน้ำตาลตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาล ซึ่งได้ใช้มากว่า 20 ปีแล้ว มีหลักการสำคัญอยู่ 2-3 ข้อ ข้อแรกก็คือ กำหนดให้ผู้ใช้น้ำตาลในประเทศต้องซื้อน้ำตาลในราคาสูงกว่าราคาในต่างประเทศ โดยปริมาณที่ใช้ในประเทศ ก็สามารถคำนวณได้ว่าใช้ในประเทศเท่าใด ข้อที่ 2 ส่วนที่ส่งออก คือส่วนที่เหลือใช้ภายในประเทศ ให้ต่างคนต่างส่งออก ซึ่งในขณะนั้นจะมีราคาต่ำกว่าราคาที่กำหนดให้ขายได้ภายในประเทศ ราคาข้างนอกมีราคาต่ำกว่าราคาข้างใน ประมาณครึ่งหนึ่ง ข้อที่ 3 เอารายได้ทั้งหมดมาคำนวณเข้าด้วยกันแล้วแบ่งผลประโยชน์กันระหว่างชาวไร่อ้อยกับโรงงานตามสูตร 70 : 30 ราคาตลาดต่างประเทศได้จากการขายของบริษัท อ้อยและน้ำตาลไทย จำกัด ซึ่งมีกรรม การ 3 ฝ่าย คือ ฝ่ายชาวไร่ ฝ่ายโรงงาน และฝ่ายรัฐบาล เป็นผู้ตัดสินใจขาย

ในขณะนั้นผู้ผลิตน้ำตาลจะแอบขายในประเทศมากกว่าโควตาที่ตนได้รับ โดยทำเป็นส่งออกแล้วแอบขนเข้ามาขายในตลาดมืดในประเทศ ต้องคอยจับกัน

ระบบอ้อยและน้ำตาลที่ว่าผู้บริโภคเป็นผู้อุดหนุนชาวไร่อ้อยและโรงงานน้ำตาลให้อยู่ได้ ข้อเสียก็มีกล่าวคือ อุตสาหกรรมที่ใช้น้ำตาลต้องซื้อน้ำตาลแพงกว่าราคาตลาดโลก สู้ประเทศที่ซื้อน้ำตาลจากเราไปผลิตต่อ แล้วส่งกลับเข้ามาขายให้เราไม่ได้ เราก็ต้องเลือกเอาอย่างใดอย่างหนึ่ง เราเลือกเอาอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาล

ตอนที่รัฐบาลเสนอร่างพระราชบัญญัตินี้ แต่ได้รับการต่อต้านจากทั้งสมาคมชาวไร่อ้อยและโรงงานน้ำตาล ระบบเสรีก่อนหน้านั้นเวลาราคาน้ำตาลในตลาดโลกตกต่ำ ชาวไร่อ้อยก็เดินขบวนให้รัฐบาลนำเอาเงินภาษีอากร มาอุดหนุนช่วยเหลือ แต่ระบบนี้ผู้บริโภคเป็นผู้อุดหนุน

แต่ในที่สุดชาวไร่อ้อยก็คงจะชอบระบบนี้ เพราะราคาอ้อยมีเสถียรภาพมากขึ้น และเท่าที่สังเกตปริมาณการผลิตอ้อย มีมากขึ้นเรื่อยๆ จากเมื่อตอนออกกฎหมาย ปริมาณอ้อยมีประมาณ 27 ล้านตัน ตอนนี้กว่า 50 ล้านตันเข้าไปแล้ว

ฝ่ายโรงงานก็คงจะชอบเพราะมีการลงทุนเพิ่มเติมอยู่ตลอดเวลา เพื่อรองรับปริมาณการปลูกอ้อยที่เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ประเทศไทยเมื่อตอนออกพระราชบัญญัติเป็นผู้ส่งออกใหญ่เป็นที่ 5 ของโลก ขณะนี้กลายเป็นผู้ส่งออกอันดับที่ 2 ของโลก การเมืองเรื่องอ้อยและน้ำตาลก็สงบเงียบเรียบร้อยมาเป็นเวลากว่า 20 ปี นับว่าพระราชบัญญัติอ้อยและน้ำตาลก็ได้ผลสมความปรารถนาที่ได้ตั้งใจไว้เป็นส่วนใหญ่แม้จะไม่ทั้งหมดก็ตาม

การที่ผู้บริโภคมีส่วนต้องรับภาระชดเชยอุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลได้ยุติลง เมื่อค่าเงินบาทได้เปลี่ยนจากดอลลาร์ละ 25 บาท มาเป็น 40 บาท แม้ว่าราคาน้ำตาลเมื่อ 8-9 ปีที่แล้วจะขึ้นๆ ลงๆ ทรงๆ แต่เมื่อผู้ส่งออกแตกเป็นเงินบาท ก็ได้ราคาใกล้เคียงกับราคาควบคุมในประเทศ คือ 14.25 บาท ประกอบกับราคากากน้ำตาลก็ถีบตัวสูงขึ้นเรื่อยๆ กากน้ำตาลเมื่อก่อนต้องทิ้งหรือขายเป็นปุ๋ยไป เดี๋ยวนี้ราคาก็สูงขึ้นเรื่อยๆ ตั้งแต่การไฟฟ้าฝ่ายผลิตฯ ยอมรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้ารายย่อย ชานอ้อยซึ่งเมื่อก่อนต้องกำจัดทิ้ง หรือบางส่วนก็ขายให้โรงงานทำเยื่อกระดาษในราคาถูก ก็สามารถนำมาผลิตไฟฟ้าขายได้ ความจำเป็นต้องให้ตลาดข้างในเป็นผู้ชดเชยส่วนที่ส่งออกก็หมดความจำเป็นไป

สถานการณ์ของอุตสาหกรรมอ้อย และน้ำตาลจึงเปลี่ยนไปมาก เราจึงไม่ ได้ยินปัญหาอ้อยและน้ำตาลมาเป็นเวลานาน

มาในปี 2548 สถานการณ์พลิกกลับ เนื่องจากการบริโภคน้ำตาลของจีนและอินเดียเพิ่มสูงขึ้นมาก เพราะ 2 ประเทศนี้เศรษฐกิจขยายตัวในอัตราที่สูงเป็นเวลานาน ประกอบกับจำนวนประชากรก็มีสูงขึ้นมาก ประกอบกับฝนแล้งมาตั้งแต่ต้นปี ราคาน้ำตาลในตลาดโลกก็ถีบตัวสูงขึ้นมาก สูงกว่าราคาควบคุมภายในประเทศเป็นอันมาก

เมื่อราคาควบคุมภายในประเทศไม่สอดคล้องกับราคาในตลาดโลก อาการผิดปกติในตลาดในประเทศก็ปรากฏ

เรื่องแรกมีการแย่งซื้ออ้อยกันในตลาดมืด ราคาอ้อยถีบตัวขึ้นจากตันละ 700-800 บาทมาเป็นตันละ 1,200 บาท แล้วก็แย่งกันซื้อในตลาดมืด ชาวไร่ก็ทิ้งสัญญากับโรงงาน ขนไปส่งโรงงานอื่น แล้วก็ไม่มีใครยอมขายด้วย สัญญาซื้อขายก็มีการทิ้งกัน ต้องเจรจากันใหม่ทั้งอ้อยและน้ำตาล

น้ำตาลทรายขาวก็เริ่มหายไปจากตลาด เกิดการกักตุนเอาไว้ไปขายต่างประเทศดีกว่า เพราะราคาดีกว่า

ทางด้านโรงงานน้ำตาลก็ต้องขอขึ้นราคาภายในประเทศให้สอดคล้องกับความเป็นจริง ทั้งในด้านต้นทุนราคาอ้อยที่ขึ้นไปแล้ว ตามกลไกตลาด แต่ไม่เป็นข่าวเพราะเป็นราคาตลาดมืด ซื้อขายอ้อยข้ามเขตกันวุ่นวายไปหมด

ราคาน้ำตาลภายในประเทศก็มีทั้งราคาควบคุมและราคาตลาดมืด ใครต้องการใช้น้ำตาลจริงๆ เพื่อเป็นวัตถุดิบในการผลิตก็ต้องซื้อตามราคาตลาดมืด เพราะสัญญาซื้อตามราคาควบคุม เมื่อถึงเวลาส่งมอบ ผู้ส่งมอบก็ทิ้งสัญญากันหมด จะไปฟ้องร้องที่ศาลก็หลายปีกว่าจะรู้เรื่องกัน สุภาษิตจีนเขาบอกว่า "ขึ้นโรงขึ้นศาล กินขี้หมาดีกว่า"

สถานการณ์ในขณะนี้จึงปั่นป่วนไปหมด แต่ไม่ค่อยเป็นข่าวเพราะผู้ที่ถูกกระทบเป็นพวกอุตสาหกรรม เครื่องดื่ม ผลไม้กระป๋อง และอื่นๆ ซึ่งไม่ค่อยมีปากเสียง ส่วนประชาชนผู้ใช้น้ำตาลตรงๆ สัดส่วนของรายจ่ายเกี่ยวกับน้ำตาลก็มีไม่มากจึงไม่ค่อยรู้สึก อีกทั้งจำนวนไม่น้อยก็ใช้น้ำตาลที่เขาแปรรูปปรุงแต่งใส่ซองเป็นก้อนสวยงามแล้ว ซึ่งทางการไม่ได้ควบคุมราคา ราคาได้ขึ้นไปรอล่วงหน้าอยู่แล้วตามกลไกตลาด

ปัญหาความปั่นป่วนก็น่าจะเกิดขึ้นในปี 2549 นี้มากขึ้น เพราะตราบใดที่ราคาข้างนอกเท่ากับหรือต่ำกว่าราคาควบคุมข้างใน ระบบอ้อยและน้ำตาลที่ใช้อยู่ก็ไม่มีปัญหา แต่ถ้าราคาน้ำตาลข้างนอกสูงกว่าราคาข้างใน ถ้าบังคับกฎหมายได้เคร่งครัด ก็เท่ากับชาวไร่อ้อยอุดหนุนผู้บริโภค และอุตสาหกรรมที่ใช้น้ำตาลภายในประเทศ และช่วยเหลือผู้ผลิตประเทศอื่น ให้ขายในตลาดโลกได้มากขึ้น

เมื่อจะคิดราคาอ้อยและน้ำตาลตอนแบ่งผลประโยชน์ก็คงจะยุ่งกันใหญ่ เพราะจะไม่มีวันรู้ราคาที่แท้จริงทั้งราคาอ้อย และน้ำตาล ที่ขายในประเทศ เพราะชาวไร่ก็ขายทั้งราคาเปิดเผยและไม่เปิดเผย โรงงานก็มีขายทั้งราคาควบคุมและราคาตลาดมืด จากระบบที่ค่อนข้างโปร่งใสชัดแจ้ง ก็จะเป็นระบบที่ไม่โปร่งใสชัดเจน จะแบ่งผลประโยชน์ 70 : 30 อย่างไรก็ยังนึกไม่ออก เพราะตัวเลขบนโต๊ะ กับใต้โต๊ะห่างกันมากขนาดนี้

ถ้าคิดว่าราคาตลาดโลกปีนี้เป็นราคาน้ำตาลที่ขึ้นเป็นการชั่วคราว ปีหน้าราคาตลาดลงก็ลดลงมาเท่ากับราคาควบคุมก็แล้วไป ระบบเดิมก็คงจะไปได้

แต่ถ้าคิดว่าราคาตลาดโลกแม้จะลดลงมาบ้างแต่ก็คงไม่ลดต่ำลงมากกว่าราคาควบคุมที่ 14.25 บาทเป็นเวลานาน ระบบที่มีอยู่เดิมก็คงอยู่ไม่ได้

ข้อเสียอย่างหนึ่งของระบบ 70 : 30 ที่ใช้กันอยู่ในขณะนี้ก็คือ เป็นระบบที่จำกัดการแข่งขัน ดังนั้นระบบอุตสาหกรรมอ้อย และน้ำตาล จึงเป็นระบบที่หยุดนิ่ง ไม่มีการพัฒนาทั้งในแง่พันธุ์อ้อยและโรงงาน รวมทั้งอุตสาหกรรมต่อเนื่องจากน้ำตาล

เราจึงมาถึงจุดที่คงต้องพิจารณาว่าต่อไปนี้ในระยะยาว เราจะเอาอย่างไรกับอุตสาหกรรมนี้ สมัยก่อนทางเลือกมีน้อย เพราะราคาตลาดโลกต่ำ ประเทศพัฒนาแล้วก็ปกป้องเกษตรกรของตัวเองอย่างหนัก ใช้เงินภาษีอากรมาอุดหนุนเป็นจำนวนมาก ถ้าคิดว่าในอนาคตประเทศพัฒนาแล้วคงต้องลดการตั้งงบประมาณอุดหนุนลงเรื่อยๆ การใช้น้ำตาลจะมีมากขึ้นเรื่อยๆ เพราะจีนและอินเดีย รวมทั้งภาวะเงินเฟ้อที่เพิ่มขึ้น เนื่องจากการปรับราคาน้ำมัน ราคาตลาดโลกในระยะยาวจะสูงกว่า 14.25 บาทต่อกิโลกรัม ถ้าเราจะตรึงราคาน้ำตาลไว้ที่ราคานี้ และในขณะเดียวกันก็จะรักษาระบบรวมโรงงานอุตสาห กรรมน้ำตาลเข้ามาเป็นหนึ่งเดียวก็คงจะอยู่ไม่ได้ เพราะวัตถุประสงค์หลักที่สำคัญคือ เพื่อให้ผู้ใช้น้ำตาลเอง ช่วยอุดหนุนอุตสาหกรรมนี้ได้หมดความจำเป็นไปแล้ว ตั้งแต่เราลอยตัวค่าเงินบาทในปี 2540

ถ้าคิดว่าระบบนี้ยังดีมีประโยชน์น่าจะรักษาไว้ วิธีที่จะรักษาไว้ก็ต้องปรับราคาน้ำตาลภายในประเทศขึ้นให้เท่า หรือสูงกว่าราคาตลาดโลก เพราะราคาที่เท่าหรือสูงกว่าตลาดโลกเป็นเงื่อนไขสำคัญ กฎหมายจึงจะใช้บังคับได้เพราะระบบออกแบบไว้อย่างนั้น

แต่ถ้ายังจะรักษาระบบเดิมไว้และตรึงราคาภายในประเทศไว้เท่าเดิม ซึ่งเป็นการฝืนต่อกลไกราคาไว้มาก การบังคับกฎหมายที่ฝืนความเป็นจริง ของตลาดมากเกินไปก็น่าจะมีปัญหา และไม่น่าจะบังคับได้ และน่าจะเป็นอันตรายต่อระบบ ก่อให้เกิดการสูญเปล่าในรูปแบบต่างๆ อีกมาก และเป็นอันตรายต่ออุตสาหกรรม ที่ใช้น้ำตาลเป็นอย่างมาก เพราะจะไม่มีน้ำตาลใช้ หรือถ้าจะมีใช้ก็ต้องไปซื้อหากันแบบใต้ดิน ใต้โต๊ะ ไม่โปร่งใส

เมื่อมาถึงคราวแบ่งผลประโยชน์กันก็จะมีปัญหาเรื่องตัวเลขทั้งในด้านราคาอ้อย ทั้งราคาน้ำตาลในตลาดในประเทศ เพราะไม่มีใครรู้ว่าราคาที่แท้จริงใครซื้อในราคาเท่าใด ต่อไปปริมาณอ้อยที่รับซื้อมีเท่าไร ปริมาณน้ำตาลที่ผลิตที่แท้จริงมีเท่าไร ตัวเลขที่แท้จริงก็จะไม่รู้ ปัญหาที่ตามมาจะมีหลายเรื่องเป็นลูกโซ่

ระบบที่ออกแบบไว้ต้องเป็นระบบที่โปร่งใสตรวจสอบได้ สถาน การณ์ทำให้เกิดตลาดสองตลาด ตลาดทางการ กับตลาดมืดตรวจสอบไม่ได้ ระบบก็จะอยู่ไม่ได้

แต่ถ้าจะเลิกระบบนี้กลับไปเป็นระบบเสรี ปล่อยราคาลอยตัวก็น่าจะยุ่งเหมือนที่เคยเป็นแล้ว ระบบที่เป็นอยู่ก็มีส่วนดีไม่น้อย ทำให้อุตสาหกรรมอ้อยและน้ำตาลขยายตัวเรื่อยๆ ในช่วง 20 กว่าปีที่ผ่านมา จนเรากลายเป็นผู้ส่งออกอันดับที่ 2 ของโลก การตรึงราคาภายในประเทศไว้อย่างนี้จะเป็นการทำลายระบบไปในตัวไม่ใช่การรักษาระบบ

ผมไม่ทราบรายละเอียดในข้อถกเถียงของกรรมการอ้อยและน้ำตาลแห่งชาติ แต่คิดตามหลักวิชาเศรษฐศาสตร์ ก็ค่อนข้างจะเห็นใจท่านประธานกรรมการ และกรรมการที่ประกาศลาออกจากการเป็นกรรมการอ้อยและน้ำตาลเป็นอันมาก และเสียดายท่านประธานกรรมการเป็นอันมาก เคยทำงานร่วมกับท่านมาช้านาน ตั้งแต่ท่านทำงานอยู่ที่สำนักงานพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ

ค่อยๆ คิดให้ละเอียดอีกทีก็ยังไม่น่าจะสายเกินไป