หน้าแรก ธุรกิจ บทความ Down Load เชื่อมโยง Glossary

สมุดเยี่ยม 

ปี 2006 p1

ปี 2005 p2

ปี 2005 p1 ปี 2004 p2 ปี 2004 p1 ปี 2003 p1 ปี 2002
วิธีการงบประมาณแผ่นดินแนวใหม่ "การมีส่วนร่วมของภาคประชาชน"

คอลัมน์ ดุลยภาพดุลยพินิจ โดย ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ มติชนรายวัน วันที่ 26 เมษายน พ.ศ. 2549 ปีที่ 29 ฉบับที่ 10273

พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ มรดกจากรัฐบาลผู้นำแบบเบ็ดเสร็จ

พระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณแผ่นดิน พ.ศ.2502 เป็นกรอบกฎหมายที่สำคัญที่สุด ที่มีผลต่อการทำงานของภาครัฐ พ.ร.บ.ฉบับนี้เกิดขึ้นในรัฐบาลพลเอกสฤษดิ์ ธนะรัชต์ พร้อมกับการตั้งสำนักงบประมาณ (โดยแยกออกมาจากกระทรวงการคลัง)

ในช่วงเวลาที่ผ่านมาได้มีผู้เสนอว่า พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณ ควรจะปรับปรุงแก้ไขให้เหมาะสมกับยุคใหม่ที่เป็นประชาธิปไตย

ในโอกาสที่สำนักงบประมาณได้ยกร่างพระราชบัญญัติใหม่ ผู้เขียนเห็นว่าหัวเรื่องนี้เป็นนโยบายสาธารณะที่มีความสำคัญอย่างยิ่ง สมควรจัดให้มีการอภิปรายในวงกว้าง รับฟังความเห็นจากทุกภาคส่วน และนำหลักวิชาการมาประกอบ

ประเด็นสำคัญที่จะขอหยิบยกมาอภิปรายในตอนนี้ เกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในการจัดสรรงบประมาณและกำกับการใช้จ่ายของภาครัฐ พร้อมกับข้อเสนออย่างเป็นรูปธรรม

การมีส่วนร่วมของประชาชนใน"บอร์ดงบประมาณ"

พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณฉบับนี้ กำหนดให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เป็นผู้รักษากฎหมาย และให้สำนักงบประมาณและผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ เป็นหน่วยปฏิบัติ และผู้ตัดสินใจในขั้นตอนดำเนินการ ก่อนจะส่งผ่านไปให้รัฐบาล และรัฐบาลนำเสนอต่อสภานิติบัญญัติเพื่ออนุมัติเป็นกฎหมาย

ข้อจำกัดของ พ.ร.บ.ฉบับนี้ในทรรศนะของผู้เขียนเกี่ยวข้องกับการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน ซึ่งมีน้อยเกินไป พร้อมกันนี้ขอเสนอให้ปรับปรุงแก้ไข พ.ร.บ. กล่าวอย่างจำเพาะเจาะ คือ การเสนอแนะให้มี "คณะกรรมการบริหารงบประมาณ" ทั้งนี้โดยมีเหตุผลสนับสนุนหลายประการ

หนึ่ง การให้อำนาจผู้อำนวยการสำนักงบประมาณ โดยปราศจาก "คณะกรรมการบริหารงบประมาณ" (หรือที่นิยมเรียกสั้นว่า "บอร์ด") เป็นการจัดองค์กรแบบเก่า ซึ่งไม่ได้คำนึงถึงมิติของการมีส่วนร่วมของประชาชนมากนัก โดยกำหนดให้ผู้อำนวยการเป็น "ลูกน้อง" ของผู้นำประเทศ (นายกรัฐมนตรีในสมัยนั้นคือจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์) พร้อมกับการตั้งสำนักงบประมาณ (สงป.) จอมพลสฤษดิ์ได้ดึงหน่วยงานงบประมาณซึ่งเคยเป็นส่วนหนึ่งของกระทรวงการคลัง ออกไปจัดตั้งเป็นสำนักงบประมาณ เริ่มในปี พ.ศ.2502 การจัดโครงสร้างองค์กรสำนักงบประมาณเช่นนี้สอดคล้องกับแนวทางของสหรัฐ (หน่วยงาน OMB Office of Management Budget ขึ้นตรงกับประธานาธิบดี ก่อนหน้าปี 2502 การจัดงบประมาณเป็นส่วนหนึ่งในกระทรวงการคลัง ซึ่งเป็นรูปแบบและโครงสร้างองค์กรแบบอังกฤษ)

สอง ข้อเสนอคณะกรรมการบริหารงบประมาณ เสนอให้กรรมการประกอบด้วยตัวแทนที่หลากหลาย 3 หรือ 4 ฝ่าย กล่าวคือ นอกเหนือจากฝ่ายราชการ ก็ควรจะมีฝ่ายสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ตัวแทนภาคประชาชน และตัวแทนฝ่ายวิชาการด้วย

เหตุผลที่สนับสนุนส่วนนี้ให้มี "บอร์ด" เกี่ยวข้องกับความรอบคอบของการจัดสรรงบประมาณ ข้อเสนอเช่นนี้ความจริงก็เหมือนกับองค์กรสาธารณะในจัดตั้งในยุคใหม่ มักจะกำหนดให้ "ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย" (stakeholders) เข้าร่วมด้วย มีโอกาสที่จะ "ส่งเสียง" (voice) และแสดงความเห็นจากมุมมองของแต่ละส่วน พร้อมกับให้มีอำนาจการกำกับและติดตามนโยบาย (monitoring)

ขอยกตัวอย่าง หน่วยงานที่ตั้งใหม่ที่ปัจจุบันรู้จักแพร่หลายทั่วประเทศ คือ สสส. (สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ) องค์กรนี้ประกอบด้วย 2 บอร์ด กล่าวคือ คณะกรรมการบริหารกองทุน และคณะกรรมการประเมินผล เนื่องจาก สสส.เป็นองค์กรที่รับเงินภาษีอากรโดยตรง (earmarked taxes อัตรา 2% จากภาษีสุรา และภาษียาสูบ)

สาม การที่กำหนดให้มีคณะกรรมการ นอกจากจะช่วยให้เกิดความรอบคอบและมุมมองหลายมิติ ผู้เขียนยังเห็นว่าการมีคณะกรรมการ (1-2 ชุด) ที่จะตั้งขึ้นใหม่นี้ ยังจะช่วยลดอิทธิพลทางการเมืองที่จะเข้ามาแทรกแซงการจัดสรรงบประมาณ (อย่างน้อยระดับหนึ่ง) ซึ่งในสภาพปัจจุบัน โอกาสที่รัฐมนตรีหรือนักการเมืองจะแทรกแซงการทำงานของสำนักงบประมาณโดย "การให้คำแนะนำ" ผู้อำนวยการ หรือเชิญผู้อำนวยการเข้าพบเพื่อปรึกษาหารือ อาจจะลดน้อยลง เพราะว่าอำนาจการ "กลั่นกรอง" และการอนุมัติเงินและโครงการผูกกับคณะกรรมการ มากกว่าตัวบุคคล ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าน่าจะสมเหตุสมผล น่าจะเป็นพัฒนาการจากโครงสร้างปัจจุบันที่อิงกับบุคคลมากเกินไป

สี่ ตามโครงสร้างปัจจุบัน สภานิติบัญญัติของไทยจะเข้ามาเกี่ยวข้องกับการพิจารณางบประมาณ ต่อเมื่อยกร่าง พ.ร.บ.ถูกนำเสนอต่อสภานิติบัญญัติ ความจริงบทบาทของการวางแผนและการวิเคราะห์ความเหมาะสมของงบประมาณ (Budget preparation) นั้น ก็มีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนกว่ากัน ในสหรัฐอเมริกา ตั้งแต่ได้ทำให้มีสองหน่วยงาน คือ OMB (Office of Management Budget ซึ่งขึ้นตรงกับประธานาธิบดี และ CBO Congressional Budget Office ซึ่งสังกัดสภาคองเกรส หมายเหตุ ตั้งแต่ปี ค.ศ.1974 เป็นต้นมา)

ข้อดีของการมีสองสำนักงาน คือ การให้ทางเลือกแก่สังคม หมายถึง ให้สองหน่วยงานทำงานโดยมีอิสระต่อกัน ทำหน้าที่วางแผน-วิเคราะห์งบประมาณโดยใช้แบบจำลองมหภาคและหลักวิชาการ (คนละชุดกัน) เพื่อดูความเหมาะสมของงบประมาณ-โดยที่งบประมาณแผ่นดินของไทย ซึ่งมีวงเงินมากกว่า 1.3 ล้านล้านบาท เป็นมูลค่ามหาศาล ทั้งยังเกี่ยวพันกับคุณภาพชีวิตของประชาชน และมาจากเงินภาษีอากรของประชาชน-คนไทยจึงควรจะมีสิทธิที่จะเลือก เช่น ทางเลือก A, B, C, D... ไม่ใช่จะการถูกบังคับให้เลือก คือ รับข้อเสนอ A หรือไม่เอา A

ปัจจุบัน การกำหนดนโยบายสาธารณะของเราตกอยู่ในกับดักหรือวังวนของความด้อยประสิทธิภาพ เพราะว่าการไม่เอา A (ไม่ยอมรับงบประมาณที่ สงป.ตั้ง ใครๆ ก็ทราบดีว่าเป็นผลเสียหายต่อส่วนรวม) ดังนั้น สภานิติบัญญัติถูกบังคับโดยสถานการณ์ให้ต้องเอา A

แต่การเอา A อาจจะหมายถึงความด้อยประสิทธิภาพ ผสมกับความรั่วไหล สิ่งที่พึงปรารถนากว่าคือ การขับเคลื่อนไปสู่สังคมความรู้ (และอย่างมีเหตุผล) หมายถึง เราต้องการจะให้ทางเลือก เปรียบเทียบระหว่าง A, B, C, D...

แล้วจึงค่อยตัดสินใจ

ความรู้และข้อมูลเพื่อติดตามการใช้งบประมาณ

การบริหารงบประมาณในแต่ละปี มีกระบวนการที่เรียกว่าวงจรงบประมาณ (budget cycle) ประกอบด้วยสี่ขั้นตอน

หนึ่ง ขั้นตอนการวิเคราะห์-การวางแผนงบประมาณ

สอง ขั้นตอนการอนุมัติเป็นกฎหมาย ซึ่งจะต้องผ่านสภานิติบัญญัติ

สาม ขั้นตอนการเบิกจ่ายและดำเนินการ

สี่ ขั้นตอนการประเมินผลและนำผลลัพธ์ไปปรับใช้ในงบครั้งต่อไป โดยคำนึงถึง ความคุ้มค่าของการใช้งบประมาณ (value for money)

ตามโครงสร้างของวิธีการงบประมาณแผ่นดินของไทย มีข้ออ่อนด้อยบางประการที่ควรจะปรับปรุงแก้ไข ดังขยายความต่อไปนี้

หนึ่ง ข้อมูลงบประมาณ ซึ่งปัจจุบันถูกผูกขาดโดยหน่วยงานราชการ เป็นเรื่องยากที่ฝ่ายอื่นๆ หรือผู้มีส่วนได้ส่วนเสียจะเข้าถึงข้อมูล และจะรู้เท่าทันสำนักงบประมาณ เช่น สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา ประชาชน และสื่อมวลชน ทุกฝ่ายได้ข้อมูลเฉพาะในส่วนที่สำนักงบประมาณต้องการเปิดเผย โดยนัยนี้หมายถึง สภาวะความไม่เท่าเทียมกันของข่าวสารข้อมูล (asymmetric information) ในสภาพเช่นนี้เราจะคาดหวังได้อย่างไรว่าสภานิติบัญญัติซึ่งอนุมัติและกำกับตรวจสอบงบประมาณจะทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ? การขาดแคลนข้อมูลทำให้หน่วยงานอื่นจะเห็นขัดแย้งกับสำนักงบประมาณ เป็นเรื่องยาก ผู้เขียนเป็นคนหนึ่งละที่ขอยกมือตั้งข้อสงสัยว่ากระบวนการอนุมัติ กลั่นกรอง และการตรวจสอบงบประมาณโดยหน่วยงานที่มีอยู่ในปัจจุบันนี้ มีประสิทธิภาพเพียงใด?

สอง ในขั้นตอนการตั้งกรรมาธิการวิสามัญเพื่อพิจารณางบประมาณ (ในวาระสอง ซึ่งจะมีเวลาพิจารณาประมาณ 3 เดือน) ไม่ใช่คำตอบของการกำกับและตรวจสอบงบประมาณแผ่นดิน (สิ่งที่กรรมาธิการวิสามัญชุดนี้ดำเนินการ ซึ่งมีคำศัพท์เรียกว่า budget scrutiny คำว่า scrutiny สะท้อนความหมายความถี่ถ้วน) แต่คุณประโยชน์ของการตรวจสอบในขั้นตอนนี้อาจจะไม่มากนัก เพราะว่าเป็นการพิจารณาในส่วนย่อยแต่ไม่เห็นภาพรวม "เห็นต้นไม้-แต่ไม่เห็นป่า"

ผู้เขียนยังอยากจะตั้งข้อสงสัยต่อไปว่า ขั้นตอน budget scrutiny ในวาระสองของกรรมาธิการชุดนี้เองอาจจะนำไปสู่ปัญหาการจัดสรรที่ด้อยประสิทธิภาพ เพราะพลังของการล้อบบี้ของ ส.ส.เพื่อจะดึงทรัพยากรเข้าไปยังเขตพื้นที่ของตน

ผู้เขียนเสนอว่า น่าจะมีการวิจัยว่าการจัดสรรงบประมาณแบบ A (ก่อนเข้าวาระสอง) กับการจัดสรรงบประมาณแบบ A" (หลังเข้าวาระสอง)-อย่างไหนมีประสิทธิภาพกว่ากัน?

ผู้เขียนสันนิษฐานว่า A มีประสิทธิภาพกว่า A"-เรื่องนี้ความจริงเป็นสิ่งที่พิสูจน์หรือตรวจสอบได้ ขอเพียงให้มีการเปิดเผยข้อมูล A กับ A" ซีครับ (ขอตัวเลขหลายๆ ปีหน่อยก็ดี แล้วแต่งตั้งให้มีคณะกรรมการประเมินที่เป็นกลางหน่อยก็แล้วกัน)

งบประมาณและการจัดทำรายงานข้อมูลแนวใหม่

ในสังคมข่าวสารข้อมูลปัจจุบัน การรายงานข้อมูลให้ประชาชนรับทราบเป็นมิติที่ไม่ควรจะละเลย และสอดคล้องกับหลักการรัฐธรรมนูญที่ให้สิทธิแก่ประชาชนในการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของภาครัฐ

ในโครงสร้างของการทำงานปัจจุบัน สำนักงบประมาณรายงานข้อมูลรายงานข้อมูลว่า การจัดสรรงบประมาณในอดีต และการจัดสรรรงบฯในปีปัจจุบัน โดยนัยนี้ข้อมูลที่เปิดเผยพอจะบอกว่า "ตัวเลขเปลี่ยนแปลงเท่าใด" "เพิ่มขึ้น?" หรือว่า "ลดลง?" กี่เปอร์เซ็นต์ แต่ข้อมูลเช่นนี้ไม่พอเพียงและไม่ได้ช่วยให้คนไทยสามารถสืบสาวไปถึงประสิทธิภาพหรือด้อยประสิทธิภาพของหน่วยราชการ

จึงเสนอว่า เราควรจะมีระบบรายงานข้อมูลการจัดสรรงบประมาณแบบใหม่-พร้อมแสดงการเบิกจ่าย และการตรวจสอบการใช้จ่ายหลังเหตุการณ์ ขอให้เป็นข้อมูลที่เปิดเผยต่อสาธารณะ ข้อมูลชุดนี้ไม่เพียงแต่ช่วยให้คนไทยมีความรู้และความเข้าใจภาครัฐเพิ่มขึ้นเท่านั้น ยังสามารถจะนำไปใช้ประโยชน์ (feedback) เพื่อการปรับปรุงองค์กรภาครัฐ

การจัดสรรงบฯตามหลักอุดมคติและหลักการ value for money หน่วยงานภาครัฐที่ด้อยประสิทธิภาพควรจะถูกตัดงบประมาณและถูกปรับลดขนาดลง ในทางตรงกันข้ามหน่วยงานที่ทำงานได้ดีควรส่งเสริมให้ได้รับงบประมาณเพิ่มขึ้น

การปรับปรุง พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณแผ่นดิน ให้ประชาชนมีส่วนร่วมและมีส่วนตรวจสอบ เป็นเรื่องจำเป็น อยากเสนอว่าให้โอกาสประชาชนทุกภาคส่วนช่วยกันออกเสียง-ว่าจะปรับปรุง พ.ร.บ.วิธีการงบประมาณแผ่นดินฉบับให้ที่สอดคล้องกับสังคมไทยยุคใหม่

หน้า 6