ร้อยแปดวิถีทัศน์ : ยศ สันตสมบัติ  กรุงเทพธุรกิจ  วันอังคารที่ 19 สิงหาคม พ.ศ. 2551

นานาอารยประเทศทุกวันนี้ ต่างพยายามระดมสรรพกำลังและความคิด เพื่อปฏิรูปโครงสร้างของระบอบประชาธิปไตย ในยุคโลกาภิวัตน์ให้มีประสิทธิภาพ ยุติธรรม และตอบสนองต่อความต้องการของประชาชน ให้มากที่สุด นักวิชาการ และนักการเมือง ในหลากหลายประเทศ ต่างเห็นสอดคล้องกันว่า การสร้างระบอบธรรมาภิบาล และพันธะรับผิดชอบ เป็นเงื่อนไขพื้นฐานสำคัญ และจำเป็นต่อความสำเร็จของการพัฒนาเศรษฐกิจ หากปราศจากระบอบธรรมาภิบาลแล้ว พัฒนาการทางเศรษฐกิจของประเทศอาจชะงัก และสังคมถูกฉุดกระชาก ให้หวนคืนสู่ระบอบเผด็จการได้โดยง่าย

นับเนื่องแต่รัฐธรรมนูญปี 2540 เป็นต้นมา สังคมไทยก็ได้ริเริ่มให้มีการสร้างระบอบธรรมาภิบาล และพันธะรับผิดชอบอย่างเป็นรูปธรรม การจัดให้มีระบบตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจ ส่งผลให้อดีตรัฐมนตรีบางคน ต้องเปลี่ยนนิวาสสถานไปพำนักในเรือนจำ บางรายระหกระเหินหนีการตรวจสอบไปอยู่กัมพูชา และลอนดอน อย่างไรก็ตาม การปฏิรูปโครงสร้างทางการเมือง ด้วยการสร้างองค์กรอิสระขึ้นมาทำหน้าที่ตรวจสอบ และถ่วงดุลอำนาจของนักการเมือง และระบบราชการ ยังคงปฏิเสธ "เสียง" และกีดกันการมีส่วนร่วมของประชาสังคม ส่งผลให้สังคมไทยปราศจากเวทีในการพูดคุย และไกล่เกลี่ยความขัดแย้งทางความคิด และผลประโยชน์ จนความขัดแย้งบานปลาย กลายเป็นการแบ่งขั้วเป็นฝักฝ่ายอย่างชัดเจน การชุมนุมประท้วงและการเมืองบนถนนยังคงดำเนินไปอย่างครื้นเครง และไม่มีทีท่าว่าจะยุติโดยง่าย

ตลอดระยะเวลาหลายสิบปีที่ผ่านมา นักการเมืองไทยใช้ระบอบเลือกตั้งเป็นพื้นฐานของการแสวงหาอำนาจตัดสินใจ ในการจัดสรรผลประโยชน์ และทรัพยากรของส่วนรวมเสมอมา ระบอบรัฐสภากลายมาเป็นเวทีอันชอบธรรมเพียงหนึ่งเดียว ในการพูดคุย ตัดสินใจ และจัดสรรผลประโยชน์ระหว่างกลุ่มอำนาจต่างๆ ในขณะเดียวกัน ระบอบเลือกตั้ง และรัฐสภา ก็กีดกันไม่ให้ภาคประชาสังคมเข้ามามีส่วนร่วมในกิจกรรมทางการเมือง ทั้งๆ ที่การมีส่วนร่วมทางการเมืองของภาคประชาสังคม คือ หลักประกันสำคัญในการตรวจสอบ สร้างเสริมการปกครองแบบธรรมาภิบาล และพันธะรับผิดชอบในการใช้อำนาจ และการตัดสินใจของนักการเมือง และเจ้าหน้าที่รัฐ การมีส่วนร่วมทางการเมืองของภาคประชาสังคม ยังมีบทบาทสำคัญในการกระตุ้นให้ระบบการเมือง มีพัฒนาการไปในทิศทางที่มีประสิทธิภาพและเป็นธรรมมากขึ้น

ก่อนการเลือกตั้งทุกครั้ง คนไทยจะถูกย้ำเตือนให้ไปใช้สิทธิเลือกตั้ง และเลือก "คนดี" เข้ามาปกครองบ้านเมือง จนเราคิดเป็นสูตรสำเร็จว่า ผู้ปกครองหรือนักการเมืองที่ดี คือ คนดี ไม่โกง ไม่ซื้อเสียง ไม่ถอนทุน แต่เราลืมคิดไปว่า รัฐบาลที่ดีมิได้เกิดจาก "ความดี" หรือจิตใจดีงามของนักการเมือง และข้าราชการเท่านั้น แต่รัฐบาลที่ดีเป็นผลมาจากกระบวนการ (ต่อสู้ท่ามกลางความขัดแย้งเพื่อ) ออกแบบและสร้างสถาบันการเมืองที่เปิดโอกาสให้ประชาชน สามารถมีส่วนร่วมในการตัดสินใจ และตรวจสอบการใช้อำนาจของนักการเมืองและข้าราชการได้อย่างมีประสิทธิภาพ การพูดเช่นนี้ มิใช่การปฏิเสธความจำเป็นในการสร้างระบบเลือกตั้งที่บริสุทธิ์ยุติธรรม แต่เป็นการนำเสนอว่า การเลือกตั้งที่บริสุทธิ์ยุติธรรม หรือการเลือกคนดีมาปกครองบ้านเมืองนั้นยังไม่เพียงพอ ในทำนองเดียวกัน การสร้างองค์กรอิสระขึ้นมาทำหน้าที่ตรวจสอบและถ่วงดุลอำนาจของนักการเมืองและระบบราชการนั้นเป็นความจำเป็น แต่ก็ยังคงไม่เพียงพอสำหรับการสร้างธรรมาภิบาลให้เกิดขึ้นอย่างยั่งยืน ประเด็นคำถามสำคัญมีอยู่ว่า เราจะทำอย่างไรจึงจะสร้างให้เกิดกลไกการทำงานร่วมกันระหว่างภาครัฐกับภาคประชาสังคม การทำงานร่วมกัน ระหว่างภาครัฐกับประชาสังคมหมายความว่า ภาคประชาสังคม มิได้เพียงทำหน้าที่ตรวจสอบการทำงานของภาครัฐเท่านั้น แต่ยังเข้าไปมีส่วนร่วมอย่างมีนัยสำคัญ ในการทำงาน และการตัดสินใจของรัฐ การทำงานร่วมกันระหว่างภาครัฐ กับภาคประชาสังคม กำลังเป็นบททดลอง และพัฒนาการที่เกิดขึ้นในหลายประเทศทั่วโลก

เทศบาลเมืองปอร์โต อเลเกรย์ ของประเทศบราซิล เป็นตัวอย่างหนึ่งของบททดลองในการสร้างกลไกความร่วมมือ และการทำงานร่วมกันระหว่างภาครัฐกับภาคประชาสังคมในประเทศกำลังพัฒนา นับเนื่องแต่ปีค.ศ.1989 เมื่อพรรคกรรมกรชนะการเลือกตั้งท้องถิ่น เมืองปอร์โต อเลเกรย์ ได้จัดสรรงบประมาณร้อยละ 10 ของงบประมาณประจำปีทั้งหมดให้อยู่ในการดูแลของประชาชน ชาวบ้านประมาณ 14,000 คน จากประชากรทั้งหมด 1.3 ล้านคนใน 16 เขตของเมืองนี้ จะร่วมประชุมกันเพื่อถกเถียงจนได้ข้อยุติ เกี่ยวกับการจัดลำดับความสำคัญ ของการใช้เงินงบประมาณ เพื่อการสร้าง และซ่อมบำรุงสาธารณูปโภคและการจัดบริการทางสังคมอื่นๆ ของทั้ง 16 เขตของเมือง ตัวแทนประชาชนในแต่ละเขตจะเลือกตัวแทนเขตละ 2 คนเข้าไปนั่งใน "กรรมาธิการงบประมาณ" ของเทศบาลเมือง เพื่อทำการจัดสรรงบประมาณในแต่ละปี กระบวนการตัดสินใจในแต่ละระดับ จากละแวกบ้าน มาสู่เขต และเมืองทั้งหมด ผ่านการถกเถียงและเจรจาต่อรองจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในทุกระดับ เพื่อสร้างหลักประกันว่า เงินงบประมาณ จะได้รับการกระจายตัวออกไปอย่างเป็นธรรมและถ้วนทั่ว หลังจากร่างกฎหมายงบประมาณ ผ่านความเห็นชอบของคณะกรรมาธิการงบประมาณแล้ว ร่างกฎหมายงบประมาณจึงเข้าสู่การพิจารณาของสภาเมือง ซึ่งสมาชิกสภาแต่ละคน ผ่านการเลือกตั้งจากประชาชนเข้าไปทำหน้าที่ในการพิจารณางบประมาณ และออกกฎหมายท้องถิ่นต่างๆ หลังจากงบประมาณผ่านความเห็นชอบของสภาเมืองแล้ว ตัวแทนในทุกระดับของเมือง จะทำหน้าที่ ติดตาม และตรวจสอบกระบวนการเบิกจ่าย และใช้เงินงบประมาณทั้งหมดในปีงบประมาณนั้น

การจัดงบประมาณร่วมกันระหว่างภาครัฐกับภาคประชาสังคมของเมืองปอร์โต อเลเกรย์ เป็นตัวอย่างหนึ่ง ของการสร้างระบอบธรรมาภิบาลร่วม ซึ่งเปิดโอกาสให้ประชาชนในทุกภาคส่วน ได้เข้าไปมีส่วนร่วมในการวางแผน การจัด สรรเม็ดเงินตามลำดับความสำคัญและความเร่งด่วน การควบคุมดูแลการเบิกจ่ายงบประมาณ และการดำเนินงานตามแผนและโครงการ ซึ่งกระบวนการทั้งหมดนี้เคยเป็นอำนาจเบ็ดเสร็จ และผูกขาด โดยนักการเมือง และเจ้าหน้าที่รัฐ แทนที่ประชาชนจะถูกจำกัดอยู่แต่เพียงภายนอก ยื่นเรื่องร้องทุกข์และโครงการต่างๆ เพื่อเสนอให้ทางรัฐพิจารณา แต่ประชาชนชาวเมืองปอร์โต อเลเกรย์ กลับได้รับเชิญให้เข้าร่วมทำงาน ภายในองคาพยพของรัฐโดยตรง

การจัดงบประมาณแบบธรรมาภิบาลร่วมนี้ มีผลกระทบอย่างสำคัญหลายประการต่อระบบตรวจสอบ และพันธะรับผิดชอบทางการเมือง

ประการแรก การจัดงบประมาณในลักษณะเช่นนี้ ช่วยลดโอกาสและแรงจูงใจในการฉ้อราษฎร์บังหลวงของเจ้าหน้าที่รัฐ ทุกๆ เขตของเมืองได้รับข้อมูลอย่างชัดเจนเกี่ยวกับโครงการและเม็ดเงินที่แต่ละเขตได้รับ และการที่ประชาชนในแต่ละเขต มีส่วนร่วมในการกำหนดแผนงานและเงินงบประมาณด้วยตนเอง ทำให้ประชาชนเหล่านี้ มีความรู้สึกว่า ตนเป็นเจ้าของโครงการ และมีส่วนได้ส่วนเสียโดยตรงในการดูแลสอดส่องให้เจ้าหน้าที่รัฐ ดำเนินการตามแผนงานที่วางไว้อย่างครบถ้วนสมบูรณ์

ประการที่สอง กระบวนการจัดทำงบประมาณที่โปร่งใส ช่วยลดการใช้เงินงบประมาณ เพื่อประโยชน์ทางการเมือง ในลักษณะประชานิยม กระบวนการจัดสรรงบประมาณในเวทีทุกระดับ ตั้งแต่ละแวกบ้านมาสู่เขต และเมือง เป็นเวทีเปิดซึ่งประชาชนทุกคนและสื่อมวลชน สามารถเข้าไปนั่งฟังการเจรจาต่อรอง และการถกเถียงเพื่อจัดสรรงบประมาณ เมื่อการจัดสรรงบประมาณเป็นไปตามความต้องการของประชาชนอยู่แล้ว จึงไม่มีพื้นที่เหลืออยู่ให้นักการเมือง ใช้เงินภาษีของประชาชน เพื่อมาเอาใจฐานเสียงของตนตามแนวประชานิยม

ประการที่สาม การจัดงบประมาณแบบมีส่วนร่วมนี้ เปิดโอกาสให้คนจน ผู้ด้อยการศึกษา และด้อยโอกาส เข้ามามีส่วนร่วมโดยตรงในกระบวนการทางการเมือง และได้ เรียนรู้ บทเรียนทางการเมืองผ่านปฏิบัติการจริง ว่า การมีส่วนร่วมทางการเมืองทำให้พวกเขาสามารถสร้างโอกาส และทางเลือกใหม่ให้กับชีวิตได้ด้วยตนเอง ผ่านการมีบทบาทโดยตรงทางการเมือง การจัดงบประมาณแบบธรรมาภิบาลร่วมของเมืองปอร์โต อเลเกรย์ นี้ มิได้เกิดขึ้นจากความคิดริเริ่มของเจ้าหน้าที่รัฐ แต่ก่อกำเนิดขึ้นจากภาคประชาสังคม และการหาจุดสมดุล ระหว่างการกระจายอำนาจ กับการผลักดันให้หน้าที่ และพันธะรับผิดชอบขยายตัวไปอยู่ในมือของประชาชน

ถึงเวลาหรือยังที่สังคมไทยจะลองเปิดโอกาสให้มีการจัดงบประมาณแบบมีส่วนร่วม บททดลองทางการเมือง อาจเริ่มต้นจากการจัดงบประมาณในระดับท้องถิ่น องค์การบริหารส่วนตำบล เทศบาลตำบล และขยายออกไปถึงระดับจังหวัด เราอาจพบว่าประสบการณ์และบทเรียนทางการเมืองที่ชาวบ้านได้เรียนรู้ผ่านปฏิบัติการจริงนั้น มีคุณค่ามหาศาลต่อทิศทางและพัฒนาการของสังคมไทยในอนาคต การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาสังคม ในระดับรากหญ้า อาจจะมีบทบาทสำคัญในการกระตุ้นให้ระบบการเมืองไทย มีพัฒนาการไปในทิศทางที่มีประสิทธิภาพ และเป็นธรรมมากขึ้น