คอลัมน์ ดุลยภาพ ดุลยพินิจ  โดย ตีรณ พงศ์มฆพัฒน์  มติชนรายวัน  วันที่ 20 สิงหาคม พ.ศ. 2551 ปีที่ 31 ฉบับที่ 11120

ประเทศที่ขาดการปฏิรูปเฉกเช่นประเทศไทยมักต้องพึ่งมาตรการระยะสั้น พลังทางเศรษฐกิจที่ควรจะเข้มแข็งมักอ่อนแอ ไม่อาจมีบทบาทสำคัญในการพลักดันนโยบายเชิงปฏิรูปที่เป็นนโยบายระยะยาวได้

ธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นหน่วยงานสำคัญที่มีเทคโนแครตที่มีวินัยสูงและสะอาด มีหน้าที่ดูแลมาตรการระยะสั้น อย่างอัตราดอกเบี้ยและอัตราแลกเปลี่ยน แต่ต้องปรับตัวอย่างมากท่ามกลางปัญหาเศรษฐกิจ และความต้องการทางการเมืองที่รุมเร้า ท่ามกลางการเมืองที่ไม่ตรงไปตรงมา และบนพื้นฐานของเศรษฐกิจโดยรวม ที่ขาดซึ่งวิสัยทัศน์แห่งการปฏิรูป

ธนาคารแห่งประเทศไทยเคยดำเนินนโยบายผิดพลาดและพ่ายแพ้ในสงครามค่าเงินบาท ทำให้จำเป็นต้องปรับปรุงการทำงาน ให้ได้รับความน่าเชื่อถือและระมัดระวังการสร้างเงื่อนไขใหม่ๆ ที่จะนำไปสู่วิกฤตเศรษฐกิจ

ในฐานะที่เป็นธนาคารกลาง ธนาคารแห่งประเทศไทยย่อมทราบดีว่าต้องปรับปรุงการทำงานให้มีความโปร่งใส และดำเนินนโยบายการเงินอย่างมีหลักเกณฑ์ ไม่เอนเอียงไปตามแรงกดดันทางการเมืองหรือเหตุผลอื่นๆ ที่มิใช่เป้าหมายที่เป็นที่ยอมรับของนโยบายการเงิน ทว่าความเป็นอิสระ และความราบรื่นในการทำงาน ของธนาคารแห่งประเทศไทยนั้น มิได้อยู่ที่ความเข้าใจของตนเท่านั้น หากยังขึ้นอยู่กับระดับความรับรู้ของสังคม และคุณภาพของฝ่ายการเมืองด้วย

เมื่อคำนึงถึงเงื่อนไขและประสบการณ์ที่ผ่านมา การปรับตัวของธนาคารแห่งประเทศไทยมีข้อท้าทายอย่างมาก อีกทั้งยังเป็นภารกิจที่ค่อนข้างพิเศษกว่าในกรณีธนาคารกลางของประเทศจำนวนมาก

(1) การป้องกันวิกฤตการณ์ทางการเงิน

ปกติธนาคารกลางทั่วๆ ไปมิได้มีเป้าหมายของการดำเนินนโยบายการเงิน อยู่ที่การป้องกันวิกฤตเศรษฐกิจ แต่สำหรับเศรษฐกิจที่อ่อนแอหรือเคยบอบช้ำจากภาวะวิกฤตอย่างเช่น ประเทศไทย โอกาสของการเกิดวิกฤตเป็นปัจจัยที่หน่วยงานด้านเศรษฐกิจควรคำนึงถึง ซึ่งในส่วนของธนาคารแห่งประเทศไทยนั้นนับว่าเกี่ยวข้องเป็นอย่างมาก

วิกฤตเศรษฐกิจนับตั้งแต่ที่เกิดขึ้นกับเม็กซิโกเมื่อปี ค.ศ.1994-1995 (และประเทศไทยเมื่อปี ค.ศ.1997-1998) เกิดขึ้นบ่อยครั้งมากและก็มักเกิดขึ้นกับภาคการเงินการธนาคาร แม้ว่าสาเหตุของวิกฤตจะมีได้หลากหลาย ยากต่อการทำนายด้วยตัวแปรย่อยๆ ประเทศต่างๆ ที่ประสบความเสียหาย มักเกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจ ที่มีแนวโน้มเข้าสู่ทิศทางขาลง และมีการดำเนินนโยบายที่ผิดพลาด เช่น มีการแทรกแซงอัตราแลกปลี่ยนให้คงที่ ไม่สอดคล้องกับภาวะโดยพื้นฐานของตลาด มีการกู้ยืมมากมายเกินขนาด หรือต้องพึ่งพาเงินทุนระยะสั้น ที่ไหลเข้ามาสู่สาขาที่ขาดประสิทธิภาพ หรือไม่ก่อให้เกิดผลผลิตแต่ไหลออกไปได้โดยทันทีทันใด

ธนาคารแห่งประเทศไทยเคยใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนคงที่และปล่อยให้มีการกู้ยืมโดยเฉพาะอย่างยิ่งจากต่างประเทศ จนกลายเป็นสาเหตุสำคัญของวิกฤตปี 2540 ความตัดสินใจปล่อยให้นโยบายการเงินมีเป้าหมายที่อัตราเงินเฟ้อเป็นหลัก (Flexible Inflation targeting) แทนเป้าหมายอัตราแลกเปลี่ยนนั้นเป็นส่วนสำคัญของการปฏิรูปให้อัตราแลกเปลี่ยน มีความยืดหยุ่นสอดคล้องกับภาคการเงินระหว่างประเทศที่เปลี่ยนแปลงไปมากแล้ว

ความพยายามอื่นๆ ที่ให้สถาบันการเงินมีมาตรฐานที่สูงขึ้นและมีสถาบันประกันเงินฝากนับว่าเป็นการปรับปรุงที่จำเป็น และก็ได้มีการดำเนินการไปมากกว่าการปรับปรุงทางด้านอื่นๆ ของภาครัฐ

อย่างไรก็ตาม ในช่วงหลายปีติดต่อกันก่อนหน้านี้ การดำเนินนโยบายการเงิน มิได้ยึดเป้าหมายเงินเฟ้อเทียบเท่าการแทรกแซงอัตราแลกเปลี่ยน และในขณะเดียวกันก็มีการปล่อยสินเชื่ออย่างง่ายๆ ผ่านนโยบายอัตราดอกเบี้ยต่ำ และผ่านสถาบันการเงินของรัฐโดยที่ธนาคารแห่งประเทศไทย ไม่สามารถกำกับสถาบันการเงินหรือท้วงติงกระทรวงการคลังในฐานะผู้ถือหุ้นอย่างเพียงพอ

ดังนั้น ถ้าคณะกรรมการธนาคารแห่งประเทศไทยและคณะกรรมการนโยบายการเงินที่จะแต่งตั้งใหม่ในอนาคต สามารถกำหนดทิศทางนโยบายการเงินให้การปล่อยสินเชื่ออ่อนในคุณภาพ มีต้นทุนอัตราดอกเบี้ยและค่าเงินบาทที่ต่ำกว่าความเป็นจริง โดยคาดหวังความสวยหรูของตัวเลข GDP โอกาสของวิกฤตก็จะมีมากขึ้น

ภายใต้เงื่อนไขเช่นนี้ ผู้บริหารธนาคารแห่งประเทศไทยจะต้องสร้างความเข้าใจกับส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องให้เห็นปัจจัยที่อาจนำไปสู่ภาวะวิกฤต รวมทั้งข้อจำกัดของนโยบายการเงินที่ไม่สามารถตอบสนองเป้าหมาย ที่มีอยู่มากมายหลายประการได้

(2) แรงกดดันจากอำนาจทางการเมือง

ความเป็นอิสระของธนาคารกลางเป็นหลักการสำคัญ ของการดำเนินนโยบายการเงินที่หลายประเทศอาจไม่เคยตระหนักถึง ยกเว้นผู้คนในวงการเศรษฐศาสตร์และภาคการเงิน ประเทศที่เคยประสบวิกฤตเงินเฟ้ออย่างรุนแรง (Hyperinflation) จึงจะเข้าใจความหมายของหลักการนี้ดี

แน่นอนที่สุด ธนาคารแห่งประเทศไทยเป็นหน่วยงานของรัฐบาล อยู่ภายใต้รัฐบาล และในระดับหนึ่งนั้น ต้องตอบสนองนโยบายของรัฐบาล

ทว่าธนาคารกลางมีหน้าที่โดยตรงในการดูแลเสถียรภาพทางเศรษฐกิจและการเงิน และมาตรการที่รับผิดชอบอยู่นั้นย่อมไม่มีเหตุผลที่จะนำไปใช้เพื่อการอื่น ตามความคิดความเข้าใจของผู้มีอำนาจทางการเมืองและบริวาร

ธนาคารกลางไม่ควรมีวัตถุประสงค์และความคิดเห็นเหมือนกับรัฐบาลที่อยู่ภายใต้การครอบงำของการเมือง และผลประโยชน์มากเกินไป และนี่คือเหตุผลว่าทำไมธนาคารกลางของประเทศต่างๆ จึงมิใช่องค์กรที่รัฐบาลบริหารได้โดยตรง ต้องแยกเป็นอิสระต่างหากเสมอ

ในหลายประเทศ ความสำเร็จของนโยบายการเงินมาจากความคิดที่แตกต่างกันระหว่างธนาคารกลาง และรัฐบาลโดยที่ธนาคารกลางสามารถอาศัยเกณฑ์ของนโยบายการเงินอย่างมีอิสระจากการตัดสินใจของฝ่ายการเมืองได้ ถ้าผู้บริหารธนาคารกลางจำต้องเกรงใจรัฐมนตรีหรือคนใกล้ชิด โอกาสที่จะดำเนินนโยบายผิดพลาด หรือขาดความน่าเชื่อถือก็จะมีมากขึ้น

การเมืองของไทยกำลังเป็นปัจจัยลบอย่างหนักต่อการทำงานของธนาคารแห่งประเทศไทย เพราะถูกครอบงำ โดยวิธีการประชานิยมและนักการเมืองที่ขาดความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับหลักการของธนาคารกลาง

นอกจากนี้แล้ว นักเศรษฐศาสตร์จำนวนไม่น้อยที่นักการเมืองรู้จักชื่อเสียงเรียงนามยังมักคุ้นเคยกับนโยบายเคนส์เซียนแบบเก่า

ผู้อาวุโสเหล่านี้มักต้องการเห็นอัตราแลกเปลี่ยนคงที่ อัตราดอกเบี้ยต่ำเพื่อให้ค่าเงินบาทต่ำหรือมีการขยายตัวของสินเชื่อสูง หรือต้องการทำให้มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจเป็นผลด้วยการควบคุมเงินทุนไหลเข้าไหลออก

ทว่านโยบายเหล่านี้จะส่งผลเสียและนำไปสู่ความเสี่ยงหากดำเนินการต่อเนื่องเป็นเวลานานๆ

สิ่งที่ว่ากันว่าเลวร้ายมักเกิดขึ้นได้เสมอในระบบการเมืองของไทย ธนาคารแห่งประเทศไทย ก็จะต้องเตรียมพร้อมกับการแทรกแซงการทำงานจากฝ่ายการเมือง ที่จะมีผลกระทบต่อการทำหน้าที่ ในฐานะของธนาคารกลางด้วย

การผลักดันไม่ว่าจะในรูปของการส่งผู้บริหารเข้าไปในธนาคารกลาง (Personnel dependence) การกำหนดเป้าหมายของนโยบายการเงิน (Policy goal dependence) หรือแม้กระทั่งการใช้เครื่องมือทางนโยบาย (Policy instrument dependence) ล้วนเป็นความไม่สมควรแต่มีความเป็นไปได้สูงทั้งสิ้น ความพยายามที่จะอาศัยเวทีของคณะกรรมการรัฐมนตรีฝ่ายเศรษฐกิจมีส่วนในการกำหนดเป้าหมายของนโยบายการเงิน ก็เป็นการแทรกแซงการทำงานที่สำคัญและอาจเป็นจุดเริ่มต้นอีกจุดหนึ่งของการสร้างอิทธิพลของฝ่ายการเมือง

(3) ภาพลักษณ์และบทบาทปิดของธนาคารแห่งประเทศไทย

ธนาคารแห่งประเทศไทยมีหน้าที่ดูแลทางด้านเสถียรภาพจึงเป็นธรรมชาติที่จะมีทรรศนะอนุรักษ์นิยม ในแง่ของการดำเนินนโยบายการเงิน อย่างไรก็ตาม ความผิดพลาดในอดีตที่นำไปสู่วิกฤตปี 2540 ทั้งในส่วนที่เกี่ยวกับการดำเนินนโยบายอัตราแลกเปลี่ยนและการกำกับดูแลสถาบันการเงิน โดยเฉพาะอย่างยิ่ง กรณีธนาคารกรุงเทพพาณิชยการ มีส่วนทำให้ความน่าเชื่อถือ ของธนาคารแห่งประเทศไทยลดลงไปเป็นอันมาก กลายเป็นตัวอย่างของการปล่อยให้ผู้บริหารธนาคารแห่งประเทศไทย มีอิสระมากจนเกินไปจนเป็นผลเสีย

การตัดสินใจกักเงินสำรอง 30% จากเงินทุนไหลเข้าแบบเหนือความคาดหมายของนักลงทุน นับว่ามีส่วนตอกย้ำภาพลักษณ์ที่ขาดความเข้าใจการทำงานของตลาด ความเป็นองค์กรที่มีทรรศนะโบราณ และการไม่เปิดรับความคิดเห็นจากภายนอกอย่างที่เคยถูกวิพากษ์วิจารณ์

ธนาคารแห่งประเทศไทยควรให้ความสำคัญกับการปรับปรุงภาพลักษณ์เหล่านี้ ทำหน้าที่สร้างความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับการทำงานของตนและภาคการเงินที่เปลี่ยนแปลงตลอดเวลา พร้อมๆ กับการสร้างกระบวนการเปิดรับความรู้ใหม่ๆ จากฝ่ายต่างๆ ที่อยู่นอกองค์กรด้วย มีการสร้างบทบาทที่เปิดมากขึ้น สัมพันธ์กับภาคสังคมมากขึ้น

ภายใต้สังคมและการเมืองที่มีปัญหา ส่วนต่างๆ ของสังคมซึ่งรวมถึงธนาคารแห่งประเทศไทยย่อมได้รับผลกระทบด้วย ถึงจะสะอาดก็ยากที่จะเป็นใบบัวที่ไม่สัมผัสโคลนตมได้

ในขณะที่ทุกฝ่ายจะต้องช่วยกันลดอิทธิพลของโคลนตม ธนาคารแห่งประเทศไทยย่อมต้องพยายามห่างจากโคลนตม ซึ่งนั่นก็หมายถึงการยึดมั่นในภารกิจอันเป็นหน้าที่ขององค์กรอย่างเหนียวแน่น โดยไม่ฝักใฝ่ในผลประโยชน์ หรือหวั่นเกรงอำนาจทางการเมืองหากเป็นไปอย่างไม่ถูกต้องหรือเบียดบังผลประโยชน์ของสาธารณะ

กระบวนการที่จะทำให้สังคมมีความมั่นใจต่อการทำงานของธนาคารแห่งประเทศไทยย่อมต้องอาศัยเวลา และพึ่งการพิสูจน์ความสามารถในการตัดสินใจให้เป็นที่ประจักษ์ ซึ่งยุทธศาสตร์ของการปรับตัวจะมีความสำคัญยิ่ง

ธนาคารแห่งประเทศไทยจะต้องลดบทบาทของการเป็นผู้บริหารเศรษฐกิจโดยรวมของประเทศด้วยการผลักดันให้หน่วยงานอื่นๆ เช่นกระทรวงการคลังและสภาพัฒน์ให้รับผิดชอบมากขึ้น หันมามีบทบาทที่เข้มข้นในการกำกับดูแลภาคการเงินให้ได้มาตรฐาน มีธรรมาภิบาล พร้อมที่จะเผชิญกับการเปลี่ยนแปลงที่รวดเร็วจากโลกภายนอก

บทบาทของการเป็นคุณพ่อรู้ดีนั้นเป็นอันตรายและเกินขีดความสามารถของภาครัฐรวมทั้งธนาคารแห่งประเทศไทยด้วย ธนาคารแห่งประเทศไทยจะต้องปรับลดบทบาทของการใช้นโยบายเสถียรภาพไปในการปกป้องผู้ส่งออกและนักลงทุนระยะสั้น ควรส่งเสริมให้เกิดความรู้เกี่ยวกับการทำงานของเศรษฐกิจสมัยใหม่ที่นโยบายระยะสั้นไม่อาจเป็นคำตอบอย่างง่ายๆ ได้

เศรษฐกิจการเงินของไทยอยู่ท่ามกลางการเปลี่ยนแปลงที่โอกาสและความเสี่ยงเป็นของคู่กัน เราจึงควรถอยห่างจากการเป็นสังคมแห่งการปกป้องที่ไม่ยั่งยืนและทำให้ภาคเอกชนอ่อนแอโดยไม่รับรู้ความเสี่ยงที่แท้จริง ธนาคารแห่งประเทศไทยก็ต้องปรับตัวบนพื้นฐานของความเป็นจริงข้อนี้

หน้า 6